Конец двойственного управления. Уоррен Гастингс стал губернатором Бенгалии в апреле 1772 года, а генерал-губернатором—в октябре 1774 года. Английский историк Альфред Л а иол л говорит, что он «проявил исключительные способности как создатель английской административной системы в Индии», Компания решила отказаться от системы двойственного управления. В качестве губернатора Гастингс не имел никаких затруднений в своем совете, состоявшем из 12 или 13 членов, ему удалось занять там господствующее положение. Гастингс стремился ввести в Бенгалии свободную торговлю. Он полностью отменил систему дастаков—предоставление служащим компании и ее агентам права на беспошлинный провоз товаров,—которая повела к чудовищным злоупотреблениям. Поскольку теперь компания сама правила страной, осуществление этого мероприятия не могло встретить никаких трудностей. Он ликвидировал также чоуки, или таможни у заминдаров. Было оставлено только пять центральных таможен—в Калькутте, Хугли, Муршидабаде, Патне и Дакке. Пошлины были снижены до твердо фиксированного размера в 2,5 процента на все товары, кроме тех, на которые была установлена монополия, то есть на соль, бетель и табак; эти пошлины должны были платить все без исключения на равных основаниях. Уоррен Гастингс провел эту давно ставшую необходимой реформу по инициативе Совета директоров.
Решение компании «выступить в качестве дивана» привело к ликвидации должностей наиб-дивана Бенгалии и Бихара. Реза-хан и Штаб Рай были не только уволены, но и привлечены, по указанию Совета директоров, к судебной ответственности за казнокрадство, однако они были полностью оправданы. Гастингс еще более урезал содержание навабу, которое уже было снижено с 3,2 миллиона рупий до 1,6 миллиона рупий.
Налоговая система Гастингса. Для Гастингса, однако, оказалось чрезвычайно трудным выработать простую систему сбора земельного налога; в этом деле он потерпел неудачу. О существовавшей системе говорилось, что она представляла собой «сложнейший лабиринт, выход из которого искать было тщетно». Клайв сохранил прежний порядок. Уоррен Гастингс пытался создать свой собственный механизм для установления размеров обложения и сбора налогов. Заминдары Бенгалии даже в годы правления Акбара были «богатыми, могущественными и многочисленными». В начале XVIII века, когда Муршид Кули-хан был диваном и назимом Бенгалии, был признан наследственный характер прав заминдаров на сбор земельного налога с определенной местности, хотя этот властный правитель оставил о себе память как гроза заминдаров. Помимо заминдара, принимал участие в сборе налога и канунго, который вел и хранил налоговую документацию данного района.
Гастингс отказался от использования этих уже существовавших органов. Он назначил выездной комитет, который должен был объезжать различные районы. Было решено продавать с аукциона права на сбор налогов сроком на пять лет, с тем чтобы установить действительную ценность земель(В действительности имелось в виду установление максимальной суммы налога, которую только можно было собрать с крестьян данной местности.). Это, естественно, имело тяжелые последствия: страна, уже разоренная голодом 1770 года, попала в алчные руки спекулянтов, которые выкачивали непомерно высокую ренту и затем скрывались. Распространилось мнение, что лучше было бы иметь дело с заминдарами, людьми весьма солидными, с хорошей репутацией, на которых можно было положиться. Губернатор и совет при нем образовали налоговый комитет, и осуществление сбора налогов было поставлено под их непосредственный контроль. Хальса (казначейство) было переведено из Мур-шидабада в Калькутту. Ответственными за сбор налогов в каждом округе были сделаны английские «наблюдатели» которые теперь назывались «коллекторами» (буквально—сборщиками). Каждый из них имел помощника индийца, именовавшегося диваном.
В 1772 году Совет директоров разослал приказ об отозвании коллекторов и о принятии другой системы сбора налогов. В Калькутте был учрежден налоговый комитет, состоявший из двух членов совета и трех старших служащих компании и подчинявшийся совету; задача этого комитета заключалась в том, чтобы осуществлять надзор за сбором налогов в округах. Членам комитета должен был помогать райян, индийский чиновник, который контролировал работу индийцев-диванов. От случая к случаю могли назначаться специальные инспекторы. Три провинции должны были быть временно подразделены на шесть областей, каждая под управлением провинциального совета, состоявшего из начальника провинции и четырех старших служащих компании. Во главе каждого округа был поставлен диван индиец, коллекторы же были отозваны.
Судебная система при Гастингсе. Губернаторство Гастингса знаменует собой начало отделения административного аппарата от торговой организации. Крупнейшим достижением Гастингса на посту губернатора было создание судов. Со времен Моголов существовала тесная связь между сбором земельного налога и гражданским судом. В соответствии с рекомендацией выездного комитета в каждом округе были учреждены два судебных присутствия—муфассил диваны адалат, в котором председательствовал коллектор, и фоудждари адалат (уголовный суд), в котором казн или муфтий толковали закон и устанавливали меру наказания в присутствии коллектора, задача которого состоя л а в том, чтобы направлять судопроизводство. В Форт-Уильям [в Калькутте ] были учреждены суды высших инстанций—садр давани адалат для рассмотрения апелляций на решения муфассил дивана адалатов и садр-низамат адалат— для рассмотрения апелляций на приговоры фоудждари адалатов. В садр диваны адалат председательствовал президент с двумя членами совета, в садр низамат адалат председательствовал главный чиновник судебного ведомства, назначаемый пазимом. Осуществлялся также надзор над деятельностью уголовных судов с тем, чтобы удовлетворять притязания компании, выступавшей в качестве дивана правителя.
Стремление Уоррена Гастингса к централизации управления очевидно. «Переводя из Муршидабада в Калькутту суды высшей инстанции, налоговое управление и калъсу, Гастингс сознательно проводил политику, направленную на то, чтобы превратить Калькутту в столицу Британской Бенгалии». «Под тем предлогом, что они действуют в соответствии с законами Могольской империи, служащие компании создали свою систему управления, и, когда стены их административного здания достигли определенной высоты, солнце британской короны поднялось высоко над горизонтом, и свет блестящего созвездия Могольской империи померк навсегда».
Гастингс и его совет. После принятия Закона об управлении 1774 года Уоррен Гастингс как генерал-губернатор в период с 1774 по 1776 год постоянно оставался в меньшинстве в своем небольшом совете, где против него выступали Фрэнсис, Клейвринг и Монсон. В 1776 году Мои сон умер, и Гастингс, имевший как генерал-губернатор два голоса в случае, если голоса разделятся поровну, занял господствующее положение. Клейвринг умер в августе 1777 года, после чего положение Гастингса в совете еще более упрочилось. Он сохранял господствующее положение вплоть до своего отъезда из Индии в 1785 году. В результате его раздоров с советом создалась атмосфера интриг, которая проникла во все звенья административного аппарата, Одвако новый совет породил также и новую атмосферу своими расследованиями. Филип Фрэнсис проявил замечательное понимание налоговой проблемы и в своих докладных записках выступал за установление фиксированных размеров налога, сбор которого предоставлялся бы исключительно заминдарам. Эта идея, возможно, была выдвинута чиновниками на местах, но Фрэнсиса следует считать «инициатором создания системы постоянного заминдарства в Бенгалии».
Дальнейшие мероприятия Гастингса в области земельного налога. Постепенно Гастингс приходил к выводу о целесообразности передачи землевладельцам права сбора налога в их владениях пожизненно или на два поколения. В 1776 году он назначил так называемую комиссию амина, она собрала весьма ценные данные. Но директора компании ввиду противоречивости имевшихся у них данных никак не могли принять определенное решение, и это было причиной ежегодного пересмотра размеров обложения. Уоррен Гастингс, будучи теперь хозяином совета, сумел довести до конца свою политику централизации. Провинциальные советы были распущены, а их права переданы налоговому комитету. Снова были назначены коллекторы, но они не имели права вмешиваться в действия органов новой налоговой системы. «Существовала надежда, что центральная власть, не пораженная коррупцией, царившей в стране, сможет теперь почти без всякой помощи контролировать неизвестную и древнюю систему». Как сказал в 1782 году Джон Шор, один из ведущих чиновников компании в Бенгалии, а впоследствии генерал-губернатор, «о действительном положении в округах знают сейчас меньше, а налоговую систему понимают хуже, чем в 1774 году». Таким образом, Уоррен Гастингс был не в состоянии создать такую систему сбора земельного налога, которая могла быть признана удовлетворительной.
Начало создания гражданской администрации Компании. Следует также отметить другой момент, который затруднял развитие английской административной системы. Гастингс заложил ССНОЕЫ гражданской администрации Компании, отдельной от ее торгового аппарата. Однако Гастингс не мог установить здоровых традиций, поскольку ему пришлось произвести много назначений, с тем чтобы заручиться поддержкой людей, находящихся у власти. Это деморализовало созданный им аппарат, но зато он обеспечил себе поддержку архиепископа Йоркского, поставив Бенарес под контроль его сына, молодого человека 21 года, и заручился поддержкой Салливана, председателя Совета директоров, предоставив его сыну контракт на опиум, который тот перепродал за 40 тысяч фунтов стерлингов. Не следует забывать, что Гастингс был только главным служащим торговой компании, а не сенатским проконсулом, как Корнуоллис и Уэлзли, и при своем шатком положении он частенько должен был идти на компромисс со злом. Тем не менее имелась одна светлая черта его правления—он не питал недоверия к индийцам, которое было характерно, например, для Корнуоллиса, хотя он строил свое здание, когда фундамент уже был заложен Гастингсом.
Процесс Гастингса (1788—1795 гг.). Деятельность Уоррена Гастингса как генерал-губернатора вызвала ряд спорных оценок. По возвращении в Англию он был обвинен палатой общин перед палатой лордов в ряде тяжких преступлений—речь шла о его обращениисЧейтСингхомис аудскими бегум, его мошеннических контрактах, а также о подарках и взятках, которые он брал. Его пытались привлечь к ответственности также за рохиллскую войну, но палата общин не согласилась включить этот пункт в обвинительное заключение.
Дело~Нанды Кумара (1775 г.). На Гастингса также падает подозрение в связи с делом Нанды Кумара. Факты этого дела хорошо известны. Нанда Кумар, влиятельный брахман, который занимал важные посты на службе у навабов, обвинил Уоррена Гастингса перед советом в Калькутте в том, что он получил большую взятку за назначение Мони-бегум, вдовы Мир Джафара, опекуном малолетнего наваба. Гастингс действительно получил 150 тысяч рупий на свои расходы во время пребывания в Муршидабаде. Следовательно, в обвинении, предъявленном Нандой Кумаром, была какая-то доля истины. Пока шло расследование этого дела, Нанда Кумар был предан суду по обвинению агента одного банкира в подделке документов. Верховный суд признал его виновным, и он был казнен. По общему мнению, Нанда Кумар был осужден за подделку лишь формально, а фактически за то, что он посмел обвинить генерал-губернатора. Существование сговора между генерал-губернатором и главным судьей Верховного суда не может быть доказано. Но, говоря словами Альфреда Лайолла, Импи, главный судья, всегда был готов таскать для Гастингса каштаны из огня и позднее даже пытался «юридически оправдать покушение на кошельки ауд-ских бегум». Приговор по этому делу можно было отменить, поскольку вызывала сомнение возможность применения в Индии закона, на основании которого был осужден Нанда Кумар, а представление о подлоге как о преступлении, наказуемом смертной казнью, противоречило обычаям страны. Ни один индиец после Нанды Кумара не был казнен за подлог, и позднее, в 1802 году, судьи Верховного суда вынесли специальное постановление, что это преступление не должно караться смертной казнью. Наконец, осужденный выдвинул обвинения против генерал-губернатора и главный судья имел право отменить исполнение приговора, но этим правом он не воспользовался. Имеются также доказательства, что один зависевший от Уоррена Гастингса человек пытался помешать Фарреру, защитнику Нанды Кумара, подать прошение об отмене приговора.
Дело Чейт Сингха (1778—1781 гг.). Обращение Гастингса с Чейт Сингхом, раджой Бенареса, было названо «бесчеловечным и мстительным». Гастингсу нужны были деньги для ведения войн против Франции и маратхов. Раджа Бенареса был очень богат. Он вызвал личную неприязнь к себе Уоррена Гастингса. В 1777 году, когда возник спор о том, считать ли действительным поданное ранее, а затем взятое Гастингсом назад прошение об отставке, раджа послал своего агента к Клейврингу, который объявил себя генерал-губернатором. Верховный суд решил дело в пользу Уоррена Гастингса, который, вероятно, никогда не простил радже попытки договориться с его соперником. Когда в результате маратхской войны и начавшихся военных действий с Францией генерал-губернатор стал искать источников для пополнения своей казны, он решил предложить радже уплатить чрезвычайный военный взнос в размере 500 тысяч рупий; раджа уплатил этот взнос в 1778 году. В 1779 году снова последовало аналогичное требование, и после некоторого промедления раджа уплатил вторично. В 1780 году генерал-губернатор обратился к нему с требованием выставить отряд в две тысячи всадников. Раджа стал протестовать, и тогда речь пошла уже о тысяче всадников. Раджа выставил 500 конных и 500 пеших воинов, о чем он и сообщил Гастингсу, который, однако, к этому времени решил наложить на него чрезвычайный штраф в сумме 5 миллионов рупий. Гастингс писал; «Я решил, пользуясь его виной, получить денежные средства для компании, находившейся в бедственном состоянии». Он решил также низложить раджу в случае неповиновения и с этой целью прибыл в Бенарес. Ответы раджи были расценены как двусмысленные, и был отдан приказ о взятии его под арест. Этим приказом были возмущены воины раджи; они неожиданно восстали и уничтожили отряд сипаев компании и их офицеров. Гастингсу пришлось бежать в Чунар. Прибыли английские войска, и Чейт Сингх вынужден был скрыться в Гвалиор. Владения Чейт Сингха компания взяла в свое распоряжение и передала их одному из племянников Чейт Сингха, причем дань была увеличена почти вдвое. Компания ничего не получила от этого дела, потому что солдаты забрали все ценности, считая их своими трофеями. Чрезмерное увеличение дани привело, в свою очередь, к усиленному выжиманию грабительского земельного налога из населения округа Бенарес, и положение улучшилось лишь после того, как было облегчено это тяжелое финансовое бремя.
Вопрос о том, был ли Чейт Сингх почти независимым раджой или «простым заминдаром» обсуждался очень долго. Даже если он был простым замин-даром, то любопытно отметить, что ни одному другому замкндару не предъявлялись подобного рода чрезвычайные требования, и заминдары не облагались каким-либо общим налогом. Неблагоразумие Гастингса ускорило восстание. Мы не ошибемся, сделав вывод, что Гастингс заслужил суровое осуждение за свою «политически нецелесообразную жестокость и слишком поспешные действия» в отношении к Чейт Сингху.
Дело аудских бегум (1782 г.). Гастингсу не удалось получить денег в Бенаресе, и он обратил свой взор к Ауду. Положение дел в Мадрасе и Бомбее требовало немедленной отправки денег. Асаф-уд-доула, навабАуда, сын и преемник Шуджа-уд-доулы, был вдолгу у компании. Он заявил о своей неспособности расплатиться, коль скоро нельзя заставить платить его мать и бабушку, у которых находилась значительная часть сокровищ покойного наваба. Но в 1775 году компания гарантировала этим бегумам Ауда неприкосновенность их сокровищ и поместий. Гастингс отменил гарантию, а когда наваб стал отговариваться, английские власти оказали на него давление. Английский резидент Миддлтон пользовался мерами принуждения недостаточно энергично, и его заменил Бристоу. Управляющие обеих бегум в течение многих месяцев находились в тюрьме, и их даже заковывали в кандалы и лишали пищи. Евнухов держали в заточении. Сокровища обеих бегум были захвачены в декабре 1782 года.
Гастингс утверждал, что бегум поддерживали восстание Чейт Сингха. Импи принял показания под присягой, подтверждавшие слова генерал-губернатора. Подобное доказательство, однако, не является убедительным и, как говорит Роберте, «это было грязное, низкое и недостойное дело». В связи с этим следует также заметить, что Чейт Сингх подарил Гастингсу 20 тысяч рупий, чтобы он отказался от своих требований, а наваб Ауда предложил ему миллион рупий в качестве взятки за избавление его от обязанности принуждать своих престарелых родственниц. Гастингс принял эту взятку, использовал деньги для нужд компании и продолжал попрежнему настаивать на своем. Обвинители Гастингса с полным правом могли описывать эти дары как «подношения нищеты могуществу, дары несчастных угнетателям». Эти «зловещие фискальные операции» Уоррена Гастингса должны рассматриваться как дела недостойные, которым нет оправдания. Единственным аргументом Гастингса было чрезвычайное положение дел компании.
Результаты процесса Гастингса. После привлечения Гастингса к ответственности, началось длительное судебное разбирательство, и хотя он был оправдан по всем пунктам, однако по делу Чейт Сингха и аудских бегум, против него было подано много голосов. Партия вигов использовала этот процесс для «демонстрации человеколюбивых чувств и упражнений в обличениях».
Расследование, конечно, было необходимо, для того чтобы «неприглядные стороны периода его службы не могли стать прецедентами британской политики на Востоке». Но затянувшееся судебное разбирательство, которое разорило Гастингса, с точки зрения англичан должно рассматриваться как акт неблагодарности. Дело Уоррена Гастингса было лучше всего охарактеризовано его же собственными словами: «Я получил в управление Бенгалию, обремененную долгами... Я придал этому правлению и форму и систему. Владения, которые вы там имеете, были приобретены храбростью других людей, а я увеличил эти владения, придав им форму и упрочив их, я сохранил их. Я посылал армии в нужные и недорого стоящие походы по неизвестным местам с враждебным населением, чтобы помочь вашим другим владениям, чтобы спасти одно президентство от упадка и бесчестья, а другое—от полного поражения и подчинения врагу... я дал вам все, а вы отплатили мне тем, что конфисковали мое имущество, обесчестили меня и предали суду».
Гастингс как покровитель наук. С индийской точки зрения, самой значительной заслугой Уоррена Гастингса было его покровительство литературе, науке и искусствам—«Натаниэл Холхед и Чарлз Уилкинс были пионерами в изучении Индии, Уильям Джонс и Генри Томас Колбрук—учеными, а Гастингс—их полным энтузиазма покровителем».
Закон об управлении (1773 г.). После 1757 года серьезное вмешательство парламента в индийские дела стало неизбежным. Финансовые затруднения Ост-Индской компании в 1773 году ускорили это вмешательство. Закон об управлении 1773 года, принятый по предложению лорда Норта, был первым из длинного ряда постановлений парламента, относящихся к Индии. Организационная структура компании в Англии была изменена, но более важным явилось изменение структуры английской администрации в Индии.
В Англии право голоса в Совете пайщиков было ограничено; предусматривалось также, что директора будут избираться сроком на четыре года. Директоров было 24, ежегодно шестеро из них должны были выходить в отставку. От директоров требовалось «представлять казначейству всю переписку с Индией относительно налоговых поступлений и представлять государственному секретарю все материалы, относящиеся к гражданской или военной администрации». Так впервые британский кабинет министров получил право контролировать индийские дела, хотя это право было неполным.
Что касается управления Индии, то закон установил, что должен быть назначен генерал-губернатор Бенгалии и Совет в составе четырех членов(Клейвринг, Монсон, Баруэлл и Филип Фрэнсис.). Все они назначались поименно сроком на пять лет и могли быть смещены до истечения этого срока только королем по представлению Совета директоров. В будущем назначен ия должна была производить компания. Мнение большинства было обязательным для всего совета, причем, если голоса членов совета делились поровну, голос генерал-губернатора имел решающее значение. Генерал-губернатору и совету было поручено гражданское и военное управление президентством Форт-Уильям. Они также должны были руководить и управлять территориальными приобретениями и сбором налогов в Бенгалии, Бихаре и Ориссе, подобно тому, как эти функции ранее осуществлялись президентом и советом или Особым комитетом. Они должны были осуществлять высший надзор над подчиненными президентствами Мадраса и Бомбея в делах, касавшихся ведения войны и заключения мира. Однако в случае особой необходимости или по получении специальных распоряжений из Англии, подчиненные президентства могли действовать самостоятельно. Закон также предусматривал учреждение королевского Верховного суда, который должен был состоять из главного судьи (Элайджа Импи) и трех младших судей. Генерал-губернатору, советникам и судьям было установлено высокое жалованье.
Недостатки Закона об управлении. Илберт пишет:, «Положения закона 1773 года неясны и недостаточны, поскольку речь идет о природе и масштабах власти, осуществляемой генерал-губернатором и его советом, о юрисдикции Верховного суда и об отношении между бенгальской администрацией и этим судом». Следует считать недостатком, что генерал-губернатору не было предоставлено право в конечном счете определять решения своего совета. Гастингс тщетно доказывал необходимость предоставления этого права; это право было предоставлено лишь в 1786 году. Джон Стрэчи называет эту систему управления империей при помощи постоянно меняющегося большинством совета, «нетерпимой» и «глупой».
Право Калькутты контролировать подчиненные президентства имело лишь негативную силу, не больше. Они долго были независимыми, и оговоренные в законе исключения оставляли им свободу действий, имевшую губительные последствия. Отношения Бомбея с дурбаром Пуны во время первой англо-маратхской войны и отношения Мадраса с низамом и Хайдером Али во время второй англо-майсурской войны показали, что этот закон, конечно, не способствовал развитию лояльного отношения к верховным властям.
Верховному суду была предоставлена юрисдикция над британскими подданными в Индии, но само понятие «британский подданный» не было определено. В законе ничего не говорится о суверенитете, и фактически это было сделано лишь в Законе о хартии компании в 1813 году. Согласно закону 1773 года, был создан суд королевских судей и юристов, но не была определена сфера его юрисдикции, законодательство, которым он должен был руководствоваться, а также отношения между Бенгальским советом и этим судом. В результате возникали раздоры между исполнительными и судебными властями. Судьи считали, что им был доверен разбор дел о злоупотреблениях исполнительных властей, но нет никакого сомнения в том, что вмешательство Верховного суда в дел а, относившиеся к компетенции дгшш« и ««зажата, создавало серьезные помехи управлению страной. В Касиджорском деле Верховный суд утверждал, что его юрисдикция распространяется на заминдара в случае иска об уплате частного долга. В Патновском деле суд заявил о своем праве наказывать служащих компании, отправлявших судебные функции. Все это приводило к беспорядку. Уоррен Гастингс пытался найти выход из затруднения, заручившись согласием Импи занять пост председателя в садр дивана адалат. Импи было назначено большое жалование за этот дополнительный труд по надзору за деятельностью судов дивани. Маколей называет это предложение взяткой и говорит о главном судье как о человеке «богатом, холодном и бессовестном». Многие понимали, что, приняв это жалование, главный судья принес в жертву независимость Верховного суда. В 1782 году в соответствии с указанием Совета директоров генерал-губернатор и совет снова стали осуществлять юрисдикцию садр дивани адалат, переданную было главному судье в 1780 году.
Закон 1781 года. В 1781 году были приняты поправки к закону 1773 года, которые внесли много важных изменений. Было установлено, что генерал-губернатор, совет и его члены ни вместе, нив отдельности не должны были подлежать юрисдикции Верховного суда и что компетенция Верховного суда не должна распространяться на дела, касавшиеся сбора налогов. Сфера его общей юрисдикции также была в точности определена. Суды, созданные в соответствии с местными законами, также были признаны. Обе судебные системы существовали бок о бок вплоть до 1861 года, когда произошло их окончательное слияние.
Закон об Индии Питта (1784 г.). Закон об управлении действовал в течение одиннадцати лет, пока не был заменен в 1784 году законом об Индии Питта, Закон 1784 года касался главным образом правления компании в Лондоне. Закон учредил совет уполномоченных для надзора за гражданскими и военными делами компании, обычно известной как Контрольный совет, в который должны были войти министр финансов, государственный секретарь и четыре члена Тайного совета, назначаемые королем. Его секретные распоряжения должны были передаваться в Индию через Секретный комитет, состоявший из трех директоров компании. Собрание пайщиков не могло отменять совместные решения Контрольного совета и этих трех директоров. Совет при генерал-губернаторе должен был состоять из трех членов, включая главнокомандующего. Подчиненные президентства должны были определенно повиноваться Бенгалии во всех вопросах внешних сношений,, войны и сбора налогов. По дополнительному закону, принятому в 1786 году, генерал-губернатору было предоставлено право в особых случаях действовать независимо от своего совета, а также принимать на себя функции главнокомандующего.
Закон 1784 года был искусно выработанным постановлением, которое носило все признаки политического компромисса. Контрольный совет не имел независимой исполнительной власти. Он не имел права назначать служащих компании, его власть была завуалирована. Но он имел доступ ко всем документам компании, и все распоряжения, направляемые в Индию, за исключением распоряжений чисто коммерческого характера, требовали его санкции. В чрезвычайных случаях Контрольный совет мог посылать Секретному комитету директоров свои проекты решений, которые директора обязаны были подписывать и направлять в Индию от своего имени. Таким образом, закон подчинил гражданскую и военную администрацию компании правительству Англии. Совет директоров остался удовлетворенным, поскольку он сохранял за собой право назначения на должности и увольнения своих служащих. Историк Джеймс Милл говорит: «Права, сохраненные директорами, касаются, как правило, лишь решения конкретных случаев». Здесь следует также отметить, что «Контрольный совет как таковой был предан забвению». Дандасу удалось устранить других его членов, руководство практически перешло в руки президента, который фактически стал министром по делам Индии, и индийские дела таким образом попали в сферу компетенции британского кабинета министров. Таким образом закон об Индии Питта определил многие черты системы управления компании в Англии, и в Индии более чем на 70 лет вперед. Он установил также, что «осуществление планов дальнейших завоеваний и расширения владений в Индии противоречит желанию, чести и политике английской нации». Это была декларация, которая снискала себе славу тем, что в Индии ее чаще нарушали, чем соблюдали.

Преимущества Корнуоллиса. После отставки Уоррена Гастингса пост генерал-губернатора более года (1785—1786 гг.) занимал временно назначенный ДжонМакферсон, которого в сентябре 1786 года сменил Корнуоллис. Корнуоллис был первым, так сказать, сенатским проконсулом. Его характеризовали как «настоящего аристократа». Он был личным другом Генри Дандаса, председателя Контрольного совета, и премьер-министра Питта. Он пользовался неизменной поддержкой Совета директоров. В соответствии с законом 1786 года он мог действовать независимо от Бенгальского совета. Он осуществлял эффективный контроль над Мадрасом и Бомбеем. Ему также было предоставлено право военного контроля в качестве главнокомандующего. Корнуоллис мог проводить политику, будучи полностью уверенным в поддержке палаты общин. Таким образом, его положение первого генерал-губернатора, назначенного парламентом, было очень прочным, и он не без пользы использовал время своей службы. Его главной задачей в Индии была организация управления, и он имел в качестве своих советников таких блестящих администраторов, выдвинувшихся при Уоррене Гастингсе, как Джон Шор, Джеймс Грант и Джонатан Данкан, проявивших себя в области организации сбора налогов и общего управления, как Чарльз Грант—в области торговли, как Уильям Джонс—в области юстиции. Сам Корнуоллис, вероятно, не обладал выдающимися способностями, но это был энергичный, добропорядочный, обладавший чувством долга деятель.
Реформы в области торговли. Прежде всего Корнуоллис провел реформу торгового аппарата компании в Бенгалии. Закупки компании осуществлялись торговым управлением, состоявшим из одиннадцати членов. Число их было сокращено до пяти. Вместо заключения контрактов на поставки со служащими самой компании управление должно было обеспечить поставки путем контрактов с купцами. Уоррен Гастингс пытался избавить ткачей от насилий со стороны гомашта [индийских агентов] компании, мошенничества которых невозможно даже описать, поскольку у них была почти монопольная власть. Но Совет директоров не дал провести сколько-нибудь действенную реформу. Эти притеснения, монополия и принуждение оказали разрушительное действие на производство, и необходимо было установить такие правила, которые не допускали бы притеснений непосредственного производителя, а также индийских или иностранных торговцев. В 1789 году Корнуоллис хвастливо заявлял, что «товары теперь закупаются на разумной основе и Компания получает их по их действительной стоимости». Но торговая деятельность компании постепенно теряла свое значение, и в 1813 году компания лишилась своей монополии на торговлю с Индией.
Судебные реформы. Судебные реформы Корнуоллиса затрагивали как гражданское, так и уголовное судопроизводство, а также организацию полицейской службы. Своим постановлением от 3 декабря 1790 года он отобрал у наваба права отправления уголовного правосудия и перевел садр низамат адалат в Калькутту. Отныне его должны были возглавлять генерал-губернатор и совет, которым помогали главный казн и муфтии. Были учреждены четыре выездных суда, каждый из них возглавлялся двумя английскими судьями, которым помогали казн и муфтии. Эти суды должны были дважды в год объезжать округа. Коллекторы в 23 округах получили дополнительные судебные полномочия. В 1791 году в Калькутте были учреждены должности старших полицейских офицеров. Небольшие районы были поставлены в ведение дарога [полицейский чин], которые возглавляли полицейские участки. Дарога подчинялись окружному судье. Это было началом организации регулярной
ПОЛИЦИИ.
После введения системы постоянного заминдарства Корнуоллис окончательно отделил гражданский суд от налоговой администрации. Он лишил коллекторов их чисто судебных функций даже в делах, касавшихся сбора налогов, и передал их гражданскому судье. Налоговые суды были упразднены, и дела о налогах разбирали окружные суды, которыми были признаны теперь три городских и 23 провинциальных суда, во главе каждого из них стоял английский судья. Промежуточными судебными инстанциями между окружными судами и садр давани адалат были четыре провинциальных апелляционных суда в Калькутте, Патне, Дакке и Муршидабаде. Апелляции по крупным делам рассматривал садр дивана адалат\ в него входили генерал-губернатор и совет. В еще более важных случаях можно было апеллировать к английскому королю и Тайному совету. Провинциальные суды возглавляли три английских судьи, которые должны были также председательствовать в своих городах на сессиях выездных уголовных судов. Коллекторы и все служащие компании были ответственны перед этими судами за действия, совершенные ими как должностными лицами. По наиболее мелким делам (иски до 50 рупий) судопроизводство вели индийские мунсифы и садр-амины, а иски до 200 рупий разбирали судебные «регистраторы», решение которых могло быть обжаловано.
В этой связи следует отметить что Уоррен Гастингс ранее уже поставил фоудждари, или уголовное правосудие, под контроль английских чиновников, Он уже начал отделение налогового аппарата от судебного. Он постановил «увеличить число судов во всех провинциях так, чтобы суды располагались на равном расстоянии друг от друга». Корнуоллис, таким образом, развил и завершил реформу, в главных чертах намеченную еще Гастингсом. Судебная система Корнуоллиса касалась и основном процессуальной стороны судопроизводства; правовая система была должным образом разработана, а суд стал относительно скорым лишь спустя известное время.
Постоянное землеустройство. Одна из самых важных мер Корнуоллиса касалась организации сбора земельного налога. Еще во времена Гастингса сложилось мнение» что размеры обложения должны быть установлены раз и навсегда, а собирать налог и платить его компании должны заминдары. Филип Фрэнсис популяризировал эту идею в Англии. Это обеспечило бы единообразную и простую систему землевладения там, где в то время положение было сложным и неопределенным. Корнуоллис ни в какой мере не был инициатором введения постоянного заминдарства. Полученные им инструкции требовали установить размеры обложения на десятилетний срок и возложить уплату налога на заминдаров. Корнуоллис не согласился с мнением своего эксперта Джона Шора и пришел к выводу, что данные, полученные при установлении обложения в 1790 году, могут считаться удовлетворительными и что на их основании компания может объявить установленное обложение постоянным. Точка зрения Корнуоллиса получила поддержку в Англии, и в 1793 году система постоянного заминдарства в Бенгалии официально вступила в действие.
* Хантер отметил как формальные недостатки этой системы, так и порочность тех принципов, из которых она исходила. Размеры владений заминдаров были неизвестны, размеры владений, освобожденных от уплаты налога и дарованных как религиозно-благотворительным учреждениям, так и отдельным лицам, не были установлены, размеры пастбищ и пустошей не были определены, в то время когда размеры налогообложения были объявлены постоянными. Это вызвало беспорядок и открыло путь для бесконечного потока тяжб. Однако эти недостатки все же можно было бы исправить. Но строгость, с которой проводился в жизнь закон, предусматривавший немедленную продажу владений заминдаров с аукциона в случае неуплаты налога сполна, сразу же привела к тяжелым последствиям. «Тщетно было бы ожидать от старых раджей Бенгалии, обремененных всеми дорогостоящими атрибутами своего положения—феодальной свитой с вооруженной челядью,—что они вдруг превратятся в точных и исполнительных сборщиков налогов. Тяжесть налоговых обязательств сломила старые дома Бенгалии. В течение двадцати двух лет от одной трети до половины всей земельной собственности в Бенгалии было продано по этой причине». Было обнаружено, что единственным выходом для старых заминдаров Бенгалии была сдача земли в аренду посредникам. Феодальная лестница посредников, хотя ее существование и противоречило целям системы постоянного заминдарства, должна была быть признана как одна из основных черт этой системы.
Создатели системы постоянного заминдарства сознавали необходимость «обеспечить арендаторам такую же определенность в отношении размеров ренты и такое же право спокойного пользования плодами своих трудов», которыми обладали заминдары, но поток новых дел не позволил провести тщательное обследование, необходимое для предоставления райятам документов на владение. Земледельцы с опасением ожидали изменений и не хотели, со своей стороны, давать письменные обязательства об уплате ренты, К тому же на протяжении двадцати лет после голода 1770 года происходило уменьшение ставок ренты в связи с сокращением населения, но в течение двух десятилетий после введения системы постоянного заминдарства арендаторы конкурировали друг с другом за получение земельного участка, и такое положение дел приносило заминдарам дополнительный незаслуженный доход. Поспешность с установлением фиксированных размеров налога была грубой ошибкой. Арендаторы были спасены в результате последующего законодательства в их пользу, суды также выступили на их стороне. Земледельцы научились оказывать объединенное сопротивление. Другим спасшим положение фактором было «легкомыслие, лень и несколько беспечный образ жизни заминдаров». «Землевладельцы и арендаторы выработали modus vivendi(Юридический термин—способ сосуществования) после грубой законодательной ошибки, которая у менее сдержанных и менее терпеливых людей могла бы привести к аграрным беспорядкам»( В колониальной Индии тот, кто платил земельный налог, считался собственникомвсего владения, с которого этот налог уплачивался. Таким образом устанавливая, что земельный налог в Бенгалии должны платить заминдары, Корнуоллис признал заминдаровюридическими собственниками их феодальных владений, тогда как до захвата власти англичанами бенгальские заминдары считались в известной мере наследственными сборщиками налога. В результате введения земельно-налоговой системы заминдари бенгальские крестьянефактически потеряли свои владельческие права, превратились в бесправных арендаторов.В то же время заминдары, объявленные юридическими собственниками земли в Бенгалии,должны были отдавать колониальному государству в виде налога большую часть взимаемойими с крестьян ренты. Маркс характеризовал земельно-налоговую систему заминдари какискусственную экспроприацию бенгальских земледельцев и как карикатуру на английскоекрупное землевладение, подчеркивая, что эта система прежде всего служила целям колониальной эксплуатации страны английскими захватчиками. Введение земельно-налоговой системы заминдари сопровождалось резким усилением феодальной эксплуатации и закабаления крестьянства. Аграрное законодательство 80-х годов XIX века, принятое почти 100 лет спустя английскими колонизаторами под давлением крестьянского движения, в определенной мере ограничивало произвол помещиков, имея в тоже время целью сохранение в новых условиях феодальной собственности на землю и феодальной эксплуатации крестьян помещиками, которые являлись главной социальной опорой английских поработителей Индии.).
Административный аппарат компании. Корнуоллис создал новые традиции административного аппарата компании. Он настаивал на соблюдении чиновниками «строгой дисциплины и поддержании в Индии этических норм, принятых в Англии». Панацеей против продажности и коррупции он считал высокое жалованье, строгий контроль и европеизацию. До 1781 года состав административного аппарата был смешанным. В 1781 году вновь были назначены коллекторы (европейцы). Джон Макферсон начал проводить в широком масштабе европеизацию гражданских учреждений. Лорд Корнуоллис принял принцип увеличения числа англичан в аппарате управления и проводил этот принцип с такой последовательностью, что это ознаменовало собой начало новой политики. Свидетельства Корнуоллиса, а также Шора, показывают, что европейские служащие Ост-Индской компании были такими же продажными, как и индийские. Если меры, предложенные Корнуоллисом, могли бы уничтожить зло, наносимое европейскими служащими, то они имелитакоеже действие и в отношении индийцев. В 1787 году коллектор, согласно системе Корнуоллиса, должен был получать не 1200 рупий в месяц, что считалось недостаточным, а 1500 рупий и, кроме того, комиссионные в размере одного процента с общей суммы собранного им налога. Комиссионные, полученные коллектором округа Бурдван, составляли 27500 рупий в год. Принцип .устранения индийцев был подтвержден Законом о хартии компаний 1793 года, когда было установлено, что «все должности или посты, которые оплачивались жалованьем и приносили другие доходы на общую сумму, превышающую 500 фунтов стерлингов в год, не могли предоставляться тому, кто не является присяжным служащим компании, более чем на трв года». Поскольку же ни один индиец не мог быть присяжным служащим компании, исключение индийцев было, таким образом, законодательно оформлено. Индийскую точку зрения на последствия этой системы изложил Томас Манро, который был одним из самых опытных служащих Ост-Индской компании и дослужился до поста губернатора Мадраса. Он писал: «Туземное население британских провинций может спокойно заниматься своими делами в качестве торговцев, мирасдаров или земледельцев и в спокойствии наслаждаться плодами своего труда, но ни один из них не может надеяться на что-нибудь боль шее, чем это мирное животное существование. Туземцы берут пример именно с тех, кто занимает или имеет право занимать государственные посты. Если среди индийцев не будет таких людей, то и все остальные будут лишены стимула. Никакого совершенствования характера нельзя ожидать от людей, которые на военном поприще не могут добиться чина выше субадара [сержанта.— Ред.], а на гражданской службе могут надеяться лишь на мелкую должность в судебном или налоговом ведомстве, где, получая скудный заработок, они могут существовать лишь благодаря взяточничеству». Европеизация административного аппарата и уменьшение числа индийцев в его составе воздвигли стену между англичанами и индийцами, и растущая отчужденность индийцев стала ясной для человека, вдумчиво изучающего политическое положение, уже в 1815 году.
Закон о хартии компании 1793 года. Когда был принят закон об управлении 1773 года, действие хартии компании было продлено на двадцать лет. Когда приблизилось время для ее возобновления, в Англии началась агитация в пользу допущения к индийской торговле частных купцов. Лорд Корнуоллис противился отмене монополии компании на том основании, что введение свободы торговли привело бы в Индию из Англии «отчаянных спекулянтов». В 1793 году действие хартии было продлено на двадцать лет, причем без внесения каких-либо существенных изменений. Привилегии компании не были отменены. Никаких важных конституционных изменений введено не было.
Проблема суверенитета в Бенгалии. В течение почти всей второй половины XVIII века существовала неясность в результате того, что юридически сувереном в Бенгалии считался могольский падишах, а фактически там правили англичане. Анализируя Закон об управлении 1773 года, Закон об Индии Питта 1784 года и Закон о хартии 1793 года, Додуэлл приходит к выводу, что вплоть до 1813 года англичане не провели полного юридического оформления своего суверенитета. «Однако и до сих пор остается загадкой, когда именно появился этот суверенитет». Если мы обратимся к тому, что происходило в Индии, оставив в стороне то, что предпринималось в Англии, мы увидим, что договоры, которые были в различное время заключены компанией с субадарами Бенгалии, отмечают некоторые из этапов утраты Индией суверенитета. Эти договоры и постановления о передаче функций позволяют нам проследить постепенный переход полномочий и функций в руки Ост-Индской компании вплоть до того времени, когда при Корнуоллисе английский суверенитет в Бенгалии полностью утвердился. В 1790 году Корнуоллис предложил наиб назиму удалиться от дел. Что бы ни говорилось в законах о хартии компании, процесс лишения наваба его функций завершился в Бенгалии в 1790 году. В период между 1790 и 1793 годами иностранным купцам в Бенгалии и народу Бенгалии ясно было дано понять, что у наваба не осталось более ничего, кроме лишенного всякого значения титула и права жаловать такие же лишенные всякого значения титулы, что, в свою очередь, делало его положение еще более жалким. После 1793 года оставались лишь отдельные следы могольского суверенитета в Бенгалии. Монета чеканилась от имени могольского шаха вплоть до 1835 года.